Innere Sicherheit in der Zeit der Covid-19-Pandemie
Das Bedürfnis nach innerer und äusserer Sicherheit ist ein wesentlicher Treiber für die Bildung von sozialen Gemeinschaften. Stabilität und innere Balance von Gemeinschaften hängen entscheidend davon ab, ob sich ihre Mitglieder verpflichtet fühlen und sich in ihrem Verhalten an die vereinbarten bzw. geltenden Ziele und Regeln halten.
Öffentliche Sicherheit und innere Ordnung zu gewährleisten, ist Sache des Staates, ja bildet unbestritten eine Kernaufgabe des Staates; sie legitimiert dessen Existenz seit je her bis in die Gegenwart. Als Justiz- und Sicherheitsdirektorin befasse ich mich täglich mit Fragen der öffentlichen Sicherheit. Ich tue dies mit Verve und Engagement, nicht nur, aber auch weil hinter den Fragestellungen Grundbedürfnisse der Menschen stehen, deren Erfüllung für ein friedliches und freiheitliches Zusammenleben unabdingbar sind.
Im vorliegenden Beitrag fokussiere ich auf die Aspekte der inneren Sicherheit im Kontext der Covid-19-Pandemie. Meine Betrachtungen erfolgen thesenartig, ohne jeden Anspruch auf Vollständigkeit.
Frank Rühli, Andreas Thier (Hg.): Weissbuch Corona. Die Schweiz nach der Pandemie. Befunde – Erkenntnisse – Perspektiven.
NZZ Libro
These 1: Der Begriff «Innere Sicherheit» wird unterschiedlich weit gefasst.
Zunächst fragt sich, was innere Sicherheit genau umfasst. Eine klare Begriffsdefinition scheint es nicht zu geben; auch die Bundesverfassung bietet keine klare Definition an. Der Begriff der inneren Sicherheit wird unterschiedlich gefüllt und unterliegt dem Wandel der Zeit. Innere Sicherheit wird oft relativ eng konnotiert mit öffentlicher Sicherheit, d.h. als Schutz der Gesellschaft vor Kriminalität, Extremismus, Terrorismus und vergleichbaren Bedrohungen, die sich aus dem Inneren der Gesellschaft entwickeln.
In einer weiteren Auffassung kann innere Sicherheit als Bestreben für den Erhalt des inneren Friedens verstanden werden. Dabei ist Friede nicht einfach als Abwesenheit von Krieg zu verstehen, sondern steht für den Anspruch, Verhältnisse herzustellen und aufrechtzuerhalten, in denen einerseits die Rechtsordnung beachtet wird und die staatlichen Einrichtungen funktionsfähig sind; andererseits geht es um die Abwehr von Gefahren für Individuen und die Gemeinschaft sowie die Sicherstellung der politischen, sozialen und wirtschaftlichen Ordnung.
Innerer Frieden ist dadurch charakterisiert, «(…) dass er in einem verlässlichen menschen-würdigen Zusammenleben in der Sozialgemeinschaft bestehen dürfte, das nicht in physische Gewaltakte und nicht in geistig-psychische Unterdrückungen mit Gegenreaktionen ausbricht.»1
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1 Zitat aus: Reto Müller, Innere Sicherheit Schweiz, Egg bei Einsiedeln, 2009, S. 5
Damit geht innere Sicherheit über die Sicherung individueller Rechte wie beispielsweise den Schutz der physischen Unversehrtheit, der Eigentumsgarantie oder der Handels- und Gewebefreiheit hinaus und umfasst letztlich die Ermöglichung eines friedlichen, menschenwürdigen, freiheitlichen und föderalistischen Zusammenlebens im Rahmen der geltenden Rechtsordnung. In diese Richtung zielt auch Begriffsdefinition, die dem Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS) zugrunde liegt. Gemäss seinem Zweckartikel soll das BWIS der Sicherung der demokratischen und rechtsstaatlichen Grundlagen der Schweiz sowie dem Schutz der Freiheitsrechte ihrer Bevölkerung dienen.
So gesehen schliesst innere Sicherheit auch den Schutz der Freiheitsrechte, ja den Schutz der Grundrechte insgesamt mit ein. Zugespitzt könnte gesagt werden, dass innere Sicherheit ein Fundament der grundrechtlichen Freiheiten bildet.
These 2: Die Pandemie hat das Spannungsverhältnis zwischen Sicherheit und Freiheit akzentuiert.
Wie dargestellt, sind innere Sicherheit und grundrechtliche Freiheiten eng verknüpft. Dennoch besteht zwischen Sicherheit und Freiheit seit jeher auch ein Spannungsverhältnis. Absolute Freiheit bedeutet eine gesellschaftliche Ordnung ohne Anwesenheit staatlicher Institutionen und institutioneller Gewalt, auch als «Anarchie» bezeichnet. Absolute Freiheit ist mithin eine Freiheit ohne Sicherheit, was letztlich zum Verlust von Freiheit führt. Umgekehrt führt das Streben nach absoluter Sicherheit zur Aufgabe der Freiheit, somit zu Totalitarismus, Willkür und letztlich zum Verlust der Sicherheit.
Das ambivalente Verhältnis, ja die Widersprüchlichkeit von Sicherheit und Freiheit wurde schon früh beschrieben. «Wer Sicherheit der Freiheit vorzieht, bleibt zu Recht ein Sklave», schrieb Aristoteles. Wilhelm von Humboldt wandte ein: «Ohne Sicherheit vermag der Mensch weder seine Kräfte auszubilden noch die Frucht derselben zu geniessen; denn ohne Sicherheit ist keine Freiheit. »
Während der Corona-Pandemie hat sich der Spannungsbogen zwischen innerer Sicherheit und den grundrechtlichen Freiheiten zunehmend akzentuiert.
Die Balance zwischen Sicherheit und Freiheit ist bereits in normalen Lagen eine Gratwanderung. Noch diffiziler wird es, wenn das «System» unter Druck gerät – wie durch die Covid-19-Pandemie. Den verfassungsmässig garantierten, freiheitlichen Grundrechten wie das Recht auf freie Meinungsäusserung (Art. 16 BV), die Versammlungsfreiheit, (Art. 22 BV), die persönliche Freiheit, insbesondere der Aspekt der Bewegungsfreiheit (Art. 10 BV) etc. stehen die behördlich angeordneten Einschränkungen zur Pandemiebekämpfung gegenüber.
Die Massnahmen zur Bewältigung der Pandemie brachten neue, ungewohnte und bis dahin kaum vorstellbare staatliche Eingriffe in die Gesellschaft mit sich. Die neuen Spielregeln tangierten das Zusammenleben in umfassender Weise – auf individueller, sozialer, gesellschaftlicher, kultureller, wirtschaftlicher etc. Ebene. Sie betrafen – je nach Blickwinkel unterschiedlich intensiv – die ganze Bevölkerung und jede und jeden Einzelnen unter uns.
Während die relativ radikalen behördlichen Massnahmen in der ersten Pandemie-Welle noch weitgehend auf Akzeptanz in der Bevölkerung stiessen, entwickelte sich insbesondere nach der zweiten Welle in breiten Bevölkerungskreisen eine kritischere Haltung. Die Massnahmen zur Eindämmung des Infektionsrisikos wurden vermehrt als inakzeptable Eingriffe in die persönliche, gesellschaftliche und wirtschaftliche Freiheit empfunden und das hinter den Massnahmen stehende öffentliche (Schutz-)Interesse wurde als wenig greifbares, abstraktes Konstrukt wahrgenommen.
Es haben sich in der Folge zahlreiche Organisationen gebildet, die die Corona-Massnahmen stark bekämpfen und zu Protestkundgebungen aufrufen.[2] Die regelmässig stattfindenden, zumeist unbewilligten Demonstrationen der «Corona-Skeptiker», die oft unter Missachtung der Hygienevorschriften (Nicht-Einhalten der Maskenpflicht und Abstandsregeln u.a.) durchgeführt wurden, das aggressive Verhalten gegenüber den Behörden und vermehrt auch gegenüber anwesenden Medien, massive Beschimpfungen und eine gehässige Wortwahl («Diktatur», «Totalitarismus») sind Ausdruck grossen Unmuts gegenüber den angeordneten Einschränkungen des privaten und öffentlichen Lebens.
Die Vehemenz der Unmutsbekundungen mag überraschen, sie ist aber Ausdruck verbreiteter Frustration. Neben öffentlichen Kundgebungen gab es aber auch zunehmend «leisen» Protest gegen die Corona-Massnahmen im privaten Bereich, an privaten Anlässen und an als privat deklarierten Veranstaltungen, an denen weder die Personenzahlbeschränkung, noch die Maskenpflicht oder die Abstandsregeln befolgt wurden.
Die Kluft zwischen Regelsetzung und Regelbefolgung schien grösser zu werden. Unser demokratischer, freiheitlicher Rechtsstaat gerät dadurch zunehmend unter Druck.
These 3: Die Maximen staatlichen Handelns wurden eingehalten.
Nach dem Grundsatz «im Zweifel für die Freiheit» müssen Einschränkungen der grundrechtlichen Freiheiten durch staatliches Handeln im Einzelfall sorgfältig abgewogen werden. Staatliche Massnahmen müssen auf einer Gesetzesgrundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein (Art. 5 BV).
Die behördlichen Anordnungen und Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Pandemie wurden sowohl in der besonderen als auch in der ausserordentlichen Lage gestützt auf die Bundesverfassung und das Epidemiengesetz (EpG) erlassen. Art. 7 EpG gibt dem Bundesrat weitreichende Kompetenzen, die zweifelsfrei demokratisch legitimiert sind. Dies nicht zuletzt auch weil die diesbezügliche Referendumsabstimmung deutlich ausgefallen ist.
Die Massnahmen dienten der Verhütung und der Bekämpfung einer neuartigen, übertragbaren Krankheit zum Schutz der Menschen in der Schweiz. Sie zielten auf die Eindämmung der Übertragung (Hygiene- und Schutzvorschriften, Kontaktvermeidung, Mobilitätsbeschränkung, Einschränkungen beim Grenzübergang etc.) sowie auf die Sicherstellung der adäquaten Behandlung erkrankter Personen (Einschränkung elektiver Spitalbehandlungen, Beschaffung von Arzneimitteln, medizinischen Geräten und Labormaterial etc.) ab. Ziel war es, die besonders vulnerablen Personengruppen zu schützen und schwere Krankheitsverläufe und damit die Sterblichkeit zu minimieren.
Das Wissen um das Coronavirus war in der Anfangsphase der Pandemie sehr beschränkt (Art und Weise der Übertragbarkeit, Therapierbarkeit, Letalität etc.). Entscheide mussten mit minimalem Wissen und unter Zeitdruck gefällt werden. Der Beizug einer ExpertInnen-Taskforce sollte den Prozess aus wissenschaftlicher Perspektive unterstützen. Die Komplexität der epidemiologischen Zusammenhänge führt dazu, dass die Wirkungen der Massnahmen nicht vorausgesagt und Lockerungen nur vorsichtig und Schritt für Schritt erfolgen konnten.
Der Eindämmung der Pandemie wurde höchste Priorität eingeräumt. Die schwerwiegenden Eingriffe in die persönlichen Freiheiten und Grundrechte von Wirtschaft und Gesellschaft wurden in Kauf genommen. Dennoch erscheinen die getroffenen Massnahmen noch immer verhältnismässig, auch deshalb, weil gleichzeitig unbürokratische und wirkungsvolle Massnahmen zur (finanziellen) Abfederung der Auswirkungen der angeordneten Schutzmassnahmen ergriffen wurden.
Meines Erachtens haben Bundesrat und Behörden die Maximen legitimen staatlichen Handelns in Konkurrenz zur Beschränkung persönlicher Freiheitsrechte eingehalten, zumindest nicht willkürlich verletzt.
These 4: Die Akzeptanz von gesetzlichen Normen ist Voraussetzung, um den inneren Frieden zu bewahren.
Trotz des offensichtlich legitimen Handels der Behörden: Es zeigte sich insbesondere in der zweiten Welle, dass sich – unbesehen der im internationalen Vergleich erfolgreichen Pandemiebekämpfung mit vergleichsweise milden Massnahmen – zahlreiche Menschen in der Anwendung geltenden Rechts und in ihrem Rechtsverständnis nicht abgeholt und in ihrer individuellen Freiheit ungerechtfertigt eingeschränkt fühlten.
Eingriffe in die persönliche Freiheit sind schwerwiegende Massnahmen, welche einer breiten gesellschaftlichen Akzeptanz bedürfen. Fehlt diese, ist deren Durchsetzung gefährdet. Es gibt nichts Schlimmeres als Regeln, die nicht durchgesetzt werden (können), denn dadurch werden Autorität und Glaubwürdigkeit des Gesamtsystems in Frage gestellt.
Das Vertrauen der Bevölkerung in die Behörden aller Stufen unseres föderalistischen und nach dem Subsidiaritätsprinzip aufgebauten politischen Systems zu gewinnen bzw. zu erhalten, ist nur teilweise gelungen. Vertrauen basiert auf Transparenz, Berechenbarkeit, Kohärenz und Empathie. Ist das Vertrauen beschädigt und fehlt die Akzeptanz behördlicher Entscheide, können Regelbrüche und «ziviler Ungehorsam» Überhand nehmen. Die gesellschaftliche Ordnung droht dann aus der Balance und damit die innere Sicherheit ins Wanken zu geraten. Die Grundvoraussetzungen für inneren Frieden brechen weg und der Staat riskiert seine Legitimation bei der Durchsetzung der Rechtsordnung. Es entstehen heikle staats- und gesellschaftspolitische «Kippmomente», die das rechtsstaatliche Handeln und damit auch das Gewaltmonopol unterminieren.
Dem Gewaltmonopol des Staates wird aber nicht nur die Legitimation entzogen, sondern es werden ihm auch objektive Grenzen gesetzt. Beispielsweise dadurch, dass Demonstrationen in einer Grösse und in einer Form (z.B. Mitführen von Kleinkindern und Betagten etc.) durchgeführt werden, die die Durchsetzung geltenden Rechts mit verhältnismässigen Mitteln verunmöglichen.
Damit wird das Gewaltmonopol ausgehebelt und es entsteht ein Vollzugsdilemma, wie es sich an verschiedenen Demonstrationen offenbarte: Die Polizei kann die angeordneten Massnahmen nicht mehr durchsetzen, ohne Gewalteskalation zu verhindern und damit Gefahr zu laufen, das Prinzip der Verhältnismässigkeit zu verletzen.
These 5: Die Bewältigung der Pandemiekrise bedingen eine ganzheitliche Sicht und integrative Führung.
Die Covid-19-Pandemie forderte die Gesellschaft in einer neuen, noch nie dagewesenen Dimension. Die Auswirkungen der Krise sind vielfältig und nicht absehbar; sie betreffen uns integral – ökonomisch, gesellschaftlich, kulturell, sozial und in psychischer Hinsicht.
In der Bewältigung einer Pandemie sind insbesondere die Führungsorgane, allen voran der Bundesrat, die kantonalen Regierungen und Krisenorganisationen herausgefordert. Hier wurde Ausserordentliches geleistet. Gleichzeitig brachte die Pandemie wichtige Erkenntnisse für die Weiterentwicklung der Krisenführung bei schweizweiten Katastrophen und Notlagen.
Aus meiner Perspektive als kantonale Justiz- und Sicherheitsdirektorin fiel mir zunächst auf, dass die Beurteilung der Lage und der daraus abzuleitenden Massnahmen auf Bundesebene zu einseitig aus medizinisch-epidemiologischer Sicht erfolgte. Dies zeigte sich beispielsweise daran, dass die etablierten Vernehmlassungsverfahren zwischen Bund und Kantonen übergangen und die Prozesse stark aus epidemiologischer Sicht über das BAG und über die zuständigen kantonalen Gesundheitsdepartemente gesteuert wurden. Damit blieben die im dezentralen und föderalistischen politischen System der Schweiz eingeübten und bewährten Mechanismen der Ereignisbewältigung und die Kultur der vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen in wichtigen Teilen der Führung aussen vor. Zu denken ist dabei insbesondere an das Verbundsystem des Bevölkerungsschutzes mit Polizei, Feuerwehr, Zivilschutz etc. oder an das Zusammenspiel der Kantone in den Bereichen Sicherheit und Justiz über die Koordinationskonferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren (KKJPD).
Hier lag m.E. eine der wohl grössten organisatorischen Schwächen im Prozess der Pandemiebewältigung. Eine ganzheitliche Sicht, welche die Sicherstellung der inneren Sicherheit und die Koordination mit den für die Umsetzung von Massnahmen verantwortlichen Organen der Kantone einschliesst, ging dadurch verloren. Im Resultat führte dies zu einem uneinheitlichen Vollzug und zu einer zunehmend öffentlich ausgetragenen «Machtprobe» zwischen Bund und Kantonen. Die mangelhafte Koordination und Vollzugsproblematik trugen schliesslich zur Verunsicherung und zur schwindenden Akzeptanz der angeordneten Massnahmen in der Bevölkerung bei.
Die Partnerorganisationen des Bevölkerungsschutzes sind ausgerichtet auf Grossereignisse und Katastrophen regionalen Ausmasses mit einer Dauer von wenigen Tagen bis einige Wochen. Die dafür notwendigen (Führungs-)Strukturen und Prozesse sind eingespielt, effizient, wirksam und krisentauglich.
Wie die Covid-19-Pandemie gezeigt hat, stösst diese Krisenorganisation bei der Bewältigung lang andauernder, überregionaler und komplexer Krisen mit vieldimensionalen Problemstellungen an ihre Grenzen.
Es müssen Strukturen und Prozesse gefunden werden, welche ergänzend zur akuten Ereignisbewältigung frühzeitig ein ganzheitliches Krisenmanagement sicherstellen. Die Krisenbewältigung muss integrativer und partizipativer, unter breiter institutioneller Abstützung sowie unter Berücksichtigung der relevanten Dimensionen wie insbesondere die sozialpsychologische, rechtsstaatliche, volkswirtschaftliche etc. Perspektive erfolgen. Nur so kann der Komplexität, wie sie sich in der Covid-19-Krise zeigte, zielführend begegnet, den Bedürfnissen und Anliegen aller Bevölkerungsgruppen Rechnung getragen und schliesslich die Balance und der innere Frieden aufrechterhalten werden.
Letztlich ist in der Krise auch ein permanenter konstruktiver Dialog zwischen den politischen Instanzen und Institutionen notwendig: zwischen Bund und Kantonen, aber auch unter den Kantonen. Gerade in der Krisenbewältigung sind im interkantonalen Verhältnis mehr Absprachen unter den Kantonen, stärkere Harmonisierung von Massnahmen und ein Mehr an interkantonaler Solidarität gefragt. Kurzum: kooperativer Föderalismus statt «Kantönligeist».
[2] Vgl. NZZ, «Gegen das Impfen, Masken und den Staat – so gut sind die Corona-Skeptiker vernetzt» vom 26.03.2021
30.05.2021/KAKA/ 17.06.2021
